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Aménagement du territoire

Entre décentralisation et Europe

PARTIE II/ ESSAI DE SYNTHESE bibliographique

Avant-propos

Cette partie essaie de faire le point sur les questions qui se posent en terme d’AT tel que défini dans l'introduction.

Il ne s’agit nullement de retracer dans le détail l’ensemble des politiques d’un point de vue historique et géographique notamment. De nombreux ouvrages, cités en bibliographie pourvoient à ces analyses détaillées. Toutefois, quelques recours à l'histoire me semblent nécessaires pour contrer les vulgates en cours!

Il s’agit d’un essai de problématique syndicale, qui essaie de cerner les principaux enjeux qui se posent aujourd’hui en matière de politiques publiques locales et régionales à partir des éléments bibliographiques récents sur ces sujets.

Il ne s’agit donc pas de positions syndicales (on se reportera aux motions de congrès). Il s’agit plutôt d’alimenter la réflexion collective dans notre champ syndical en proposant quelques pistes, que j'ai délibérément choisies par rapport à d'autres, et toutes soumises à débat.

I/ Les politiques d’aménagement du territoire (AT) ont profondément été transformées depuis les années 75

Ce sont les conséquences notamment :

• Du passage des années de forte croissance à la "crise économique" depuis le milieu des années 70
• Mais aussi de la décentralisation et de la poursuite de la construction européenne.

Autant dire qu’il faut aborder les aspects économiques comme les évolutions de l’Etat qui sont étroitement imbriqués.

A/ Dans l’ordre économique

1/ Les choix des années 60 (décentralisations industrielles notamment) ont dû être abandonnés.

La politique d’AT était alors redistributrice. Il s’agissait de répartir la croissance sur l’ensemble du territoire selon un schéma opposant le Bassin Parisien et les zones en difficultés ("Paris et le désert français").

Cette politique est alors focalisée sur l’industrie, en accord avec les théories économiques du moment : celles des "pôles de croissance". Il suffit d’accumuler en un lieu une masse critique d'activités industrielles pour que les effets d’entraînement conduisent à un processus de développement de l’emploi industriel.

Pourtant, il n'y a pas d'âge d’or : celui de la toute puissance de l’Etat. Aucune vulgate simplificatrice (du saint-simonisme aux technocrates de la DATAR) n’a jamais permis de comprendre ni le passé, ni le présent. La politique de décentralisation industrielle conduite par l’Etat rencontre certes quelques succès. Mais c'est plutôt parce que l'Etat accompagne " des tendances lourdes de l’économie", qu'il y a "convergences d’objectifs entre les firmes et l’Etat" [P. Caro]. Comme par exemple celle de trouver une main d’œuvre à moindre coût et moins revendicative qu’en région parisienne. Et ce transfert est alors possible dans le cadre d’une industrie taylorisée, qui ne nécessite pas de fortes qualifications ouvrières.

Par ailleurs, on n’oubliera pas non plus (ce que font pourtant souvent les ouvrages consacrés à l’AT) les évolutions dues déjà à la marchandisation du temps libres et que nul ne tente de maîtriser : ainsi les spéculations immobilières des Alpes à la Côte d’azur qui non seulement défigurent les paysages, mais aussi induisent des choix lourds d’avenir!

 

2/ Avec la crise, le rôle de l'Etat se transforme: il est d'abord l’Etat pompier des années 80

C’est à la fois la crise des anciennes industries, et la priorité donnée à la gestion de la crise:

• Défense de l’emploi,
• zones de reconversion (ex: automobile dans le Nord)

Pendant 20 ans, il n’y a plus de réelle politique d’AT au sens des années 60, sinon pour éteindre les incendies.

B/ La question de l’Etat

1/ La vision gaullienne : la déconcentration d’abord

Þ Création de la DATAR

Il y a d’une part en 1963 la création de la DATAR, administration de mission. Elle assure la cohérence des différents ministères et prépare les décisions gouvernementales. D’autre part, elle coordonne les actions conduites.

"Cette position privilégiée au sein de l’Etat, ces moyens d’actions souples et cette fonction de pivot provoquent irritations et critiques de la part de l’administration, des collectivités locales et des entreprises ". Mais c’est aussi sa force. Elle est devenue "le maître d’œuvre de l’aménagement et le lieu de conception et de mise en œuvre des nouvelles politiques" [Alvergne]

Þ La déconcentration déjà

Par ailleurs, l’action de l’Etat se territorialise , selon le principe de la déconcentration, avec :

• En 1960, les circonscriptions d’action régionale

Il s’agit de promouvoir une institution régionale intermédiaire entre Etat et départements et qui assure 21 régions (22 en 1970 avec la Corse séparée de PACA) qui forment le périmètre des plans régionaux et de l’action de l’Etat à travers ses services extérieurs.

• En 1964 : Préfet de Région et CODER (commission consultative composée d’élus locaux, socio-professionnel et personnes qualifiées)

Il s’agit d’une réforme qui à la fois :

• répond aux besoins nouveaux alors émergents : la nécessité d’inscrire les politiques publiques dans un cadre territorial plus large que le département
• mais se limite à la déconcentration et à un renforcement des pouvoirs d’Etat, en particulier du pouvoir local entre les mains du préfet.

2/ L’échec de 1969

Þ On sait que de Gaulle échoua en 1969 en voulant réformer le Sénat et introduire la régionalisation en France.

On insiste souvent moins sur un aspect de la politique gaulliste, qui était bien un jacobin, mais répudiant les féodalités propres aux républiques précédentes [Esprit, janvier 2002]. Contrairement encore à une vulgate répandue, les lois constitutionnelles de 1875 sont le fruit d’un "savant compromis": les notables locaux ont été ralliés à la République, mais ont conservé beaucoup de pouvoirs (cf plus bas), assurant à travers le Sénat et le cumul des mandats "une dialectique de l’unité et du local conciliant indivisibilité de la République et fiefs territoriaux. C’est bien une féodalité politique qui s’est tissée de la sorte au cœur de la tradition républicaine"

Or le choix de de Gaulle en 1969 est entièrement nouveau : il se porte non sur l’institution d’une collectivité, "mais la création d’un nouveau type de personne morale décentralisée dans l’administration de laquelle la représentation socio-professionnelle vient mitiger l’expression du suffrage universel" (et dans le même esprit bouleverse la composition du Sénat). Il s’agit déjà de s’appuyer sur la société civile (sous la forme certes de la "participation" version de Gaulle) et d’éviter d’offrir une régionalisation "aux appétits des grands élus" [Esprit, id]

Þ 1972 : la région devient un établissement public régional et non une collectivité locale; elle constitue un échelon de déconcentration, avec budget et exécutif. La leçon de 1969 avait été entendue par Pompidou… et par Mitterrand.

 

 

 

3/ La décentralisation à la mode Mitterrand

On sait que cette décentralisation s’est faite :

• d’une part en ajoutant un étage institutionnel, les Régions, mais sans toucher aux collectivités existantes : communes et départements, chaque collectivité conservant son autonomie de décision (principe de non-tutelle d’une collectivité sur une autre).
• d’autre part en donnant un réel pouvoir aux élus, et plus particulièrement aux exécutifs (cf ci-dessous).

Dans l’aventure, le principe démocratique a largement été oublié, et avec un recul de 20 ans, le bilan (tel qu’il est dressé dans la plupart des ouvrages sur le sujet) est que la décentralisation a bien peu profité aux citoyens à qui on disait rendre le pouvoir.

4/ La montée de l’Europe

On rappellera ici simplement comment la construction de l'Europe intervient de plus en plus aussi bien dans les politiques d'AT que de décentralisation, voire de régionalisation.

Il y avait le Fonds social Européen, prévu dès 1957 et le FEDER, créé en 1975 lors de la crise économique, pour financer les projets d'infrastructures et d'investissements des régions défavorisées

Mais c'est à partir de1986 (Acte unique européen) et "le grand marché", que la politique régionale européenne va s'affirmer, sur fond de politique de "cohésion économique et sociale" (J. Delors), s'appuyant sur les fonds structurels (réformés en 1988 et 1993)

C'est dès 1989 qu'une réunion des ministres d'aménagement du territoire de l'Union aura lieu (à l'initiative de J. Delors, et J. Chérèque, alors ministre du gouvernement Rocard), qui jette les bases d'un processus qui a conduit au Schéma de Développement de l'Espace Communautaire (SDEC), alors même que l'AT ne fait toujours pas partie des compétences européennes.

On rappellera enfin la création du comité des Régions en 1994.

Dans la cadre des rapports Etat/Europe, on n'oubliera pas (il faudrait développer ce point!) le rôle majeur des règles de concurrence qui constituent une priorité. La puissance publique doit se retirer du champ économique, au profit du marché et du droit. Le droit communautaire prime sur le droit national. (les directives communautaires dv être transposées dans le droit des pays membres )

5/ Conséquences : L’Etat évolue d’un rôle central à une compétence partagée

Þ Il est assez évident que le rôle majeur de l’Etat en France (par le biais des nationalisations, de la planification, de la politique industrielle) avec son volet territorial qui est l'AT est fortement remis en cause par la décentralisation et la construction européenne, 2 nouveaux acteurs des politiques publiques.

Þ Dans le même temps, la crise économique rend caducs les grands projets industriels (on peut rappeler que Fos-sur-Mer 1° phase est opérationnel au moment de l'éclatement de la crise…et que les phases suivantes n'ont jamais été réalisées)

Þ Cet ensemble conduit l'Etat à finalement renoncer à la planification, selon le processus suivant:

• Dès 82, avec la décentralisation, le Plan est régionalisé : chaque Région aurait dû élaborer des plans régionaux "pour la période d'application du plan de la nation". La Région partage alors avec l'Etat la compétence en matière d'AT. Mais la planification régionale n'a jamais vu le jour.
• Par contre, une nouvelle procédure est conçue dès 82 (Rocard): les contrats de plan Etat-Région. Il s'agit de la contractualisation entre l'Etat et les Régions pour co-financer des projets en cohérence avec les orientations du plan national.
• puis toute planification centrale est abandonnée avec le XI° Plan, qui n'a jamais vu le jour (Etudes réalisées, mais Plan non adopté).
• La 2° génération de CPER (1989-93 ,qui comprend le Plan Université 2000, les contrats de villes), puis la 3° génération (94-99, dont l'idée directrice est la déconcentration , cf Loi Administration Territoriale de la République de 1992) sont donc mises en œuvre sans aucune planification, pas plus centrale que régionale, mais avec l'intégration de la dimension européenne (cofinancements européen et prise en compte du territoire européen pour les infrastructures).

Conclusion

Ainsi, au début des années 90, dans le domaine de l'AT et des politiques publiques, on est de fait dans un processus où l'Etat partage ses compétences avec les 2 autres niveaux : régional et européen.

Nous voici en tous cas en conformité avec le modèle libéral : un "système d’articulation entre pouvoirs territoriaux dans lequel l’Etat n’est plus qu’un acteur parmi d’autres, certes essentiel, mais confronté à de puissantes concurrences" [ Esprit, janvier 2002]

II/ Les années 90

1/ le nouveau cadre de pensée des années 90

Þ On n'insistera pas sur la loi Pasqua (1995) et ses suites, puisque certains de ses objectifs essentiels (place du rural, schéma national d'AT) n'ont jamais vu le jour et/ou ont été abandonnés par la loi Voynet. Toutefois, on peut souligner une particularités notable : pour la 1° fois, il y a une loi sur l'AT et elle est précédée par l'organisation d'un grand débat.

Þ De fait, au cours des années 90, de nouvelles réalités se dégagent plus nettement que dans la décennie précédente. Elles sont l'expression d'évolutions profondes de nos sociétés qui ne sont pas par nature forcément négatives, mais qui non contrôlée démocratiquement ou sans contre-pouvoirs sont porteurs d'effets très négatifs. C'est une nouvelle "Grande Transformation". Et quand l'ancien se meurt, on a des difficultés à concevoir le nouveau….

Ainsi peut-on citer pour ce qui en rapport avec l'AT:

• les évolutions économiques [Veltz]
• Le chômage et les déséquilibres sociaux et spatiaux
• La révolution des distances et du temps, mais pour une partie seulement des populations
• La nécessité de prendre en compte les différentes échelles : le monde, Europe et le local alors qu'il n'y pas à ces niveaux-là de contrôle démocratique ni de pouvoir politique démocratique…

Þ En l'absence de critiques sociales alternatives [Boltanski], des réponses nouvelles sont pourtant apportées. Résumons-les à l'aide d'une liste de mots à la mode (qui ne sont nullement des concepts mais constituent la novlangue!) qui imprègnent tout le discours et le cadre de pensée actuels des pouvoirs publics, au-delà des clivages gauche-droite.

Un ouvrage de la DATAR en propose d'ailleurs un "Dictionnaire critique" [ Repenser le territoire, 2000].

Il s'agit de:

Projet, Territoire, Contrat

Territorialisation des politiques publiques (cad opposer la verticalité jacobine de l'Etat ex les différents ministères à la nécessaire horizontalité efficace; pb: il n'existe aucune "administration horizontale, puisque y compris les conseils régionaux ont produit des services séparés entre par ex formation professionneller et lycée…)

Exit tout exercice de planification

Mais des "territoires de projet" tels les "pays","agglomération"

Le "projet contre le guichet" et en finir avec les zonages du territoire

Développement durable

Développement local (sur le modèle des "districts italiens" au moins au départ)

Partenariat public-privé (les GIP à l'EN et ailleurs…)

Gouvernance

Société civile

Equité à la place d'égalité, puisque ce serait l'égalité qui créerait désormais les inégalités (cf toute la "sociologie" autour de Rosanvallon, Dubet etc…)

Réseau et maillage

Polycentrisme maillé

Girondins contre jacobins

On aurait pourtant tort de qualifier l'ensemble de ces idées comme toutes "libérales" dans une simple attitude de dénonciation et de rejet. Car on ne reviendra pas à l'Etat centralisé et souverainiste tel qu'il existait au temps de de Gaulle. Et d'ailleurs on ne le souhaite pas.

En fait, ces réponses-là, si elles ne nous satisfont pas, sont pourtant des réponses à de vraies questions, qu'on ne peut ignorer….

Il nous faut plutôt inventer, construire des alternatives démocratiques aux évolutions en cours…

 

2/L'inadéquation institutionnelle avec les évolutions économiques et sociales

Une des causes de la crise actuelle est l'inadéquation entre les institutions existantes et les réalités sociales et territoriales. Cette crise est d'ordre politique.

Þ En ce qui concerne la décentralisation, il était prévu une répartition des pouvoirs entre collectivités par "bloc de compétences". Mais ce principe a été impossible à respecter, car il est en contradiction totale avec un autre principe: celui de non-tutelle d'une collectivité sur une autre. Résultats: toutes les collectivités interviennent dans tous les domaines (exemple: aides économiques aux entreprises, transports, et donc AT…). Les responsabilités sont brouillées, et avec la contractualisation tous azimut, on sait plus qui décide quoi!

Þ La France a finalement 5 niveaux institutionnels : les communes (très nb : 36 000, dont 22 000 de moins de 500 hab.), les structures intercommunales, les départements (périmètres non adaptés, découpage en cantons notamment urbains dépassés), les Régions, l'Etat. C'est une carte territoriale obsolète par rapport aux réalités économiques et sociales.

Þ Par ailleurs, les modes de scrutin alliés au cumul des mandats par les élus réalise un système politique local profondément antidémocratique, et qui participe à la crise de la démocratie représentative.

En effet, le cumul des mandats accroît le flou des responsabilités et entraîne la concentration du pouvoir entre une poignée d’élus. En France, et depuis 1875, le cumul du mandat local et national fait largement contre-poids à la centralisation dite "jacobine" contrairement aux vulgates du moment "Etat centralisé depuis toujours, jacobin etc…

Le Conseil d’Etat lui même souligne les dérives du cumul des mandats, notamment de la part des députés, "qui tout en étant dépositaire de la souveraineté nationale, sont souvent en même temps les représentants et les porte-parole d’intérêts locaux" : [1993]

Deux réformes tentant de limiter le cumul des mandats (1985 et 2000) ont certes eu lieu mais sans grand effet…

Þ Les modalités de décentralisation à la française ont entraîné une co-administration systématique des territoires, avec concurrence entre Etat et collectivités, mais aussi compétition structurelle entre collectivités.

Le résultat est à la fois inefficace et inutilement dépensier : cf la co-administration systématisée qui se révèle à travers les financements croisés, mais aussi les doubles instructions, les commissions et comités de pilotage multipartites…Au total, on obtient un empilement illisible de structures étatiques (déconcentrées ou décentralisées). Ou un "Etat bureaucratique" (au sens Weberien) complètement irrationnel!

De plus, ce système d'administration renforce le caractère antidémocratique du fonctionnement de l'Etat : "Le système politico-administratif local, dans sa double dimension décentralisée et déconcentrée, perdure encore trop souvent à agir au nom de la société civile et des citoyens et non à partir d’eux" [Floquet]

Þ Avec comme conséquence un déficit démocratique majeur puisque s'ajoute à l'illisibilité des structures :

• Le cumul de l'exécutif et du délibératif au niveau des collectivités
• L'absence de consultations des citoyens en dehors des élections
• La faible organisation des acteurs sociaux aux échelles locales ou régionales
• Et maintenant des exécutifs non élus au suffrage universel direct: ceux de l'intercommunalité, pourtant appelés à prendre les décisions majeurs de la vie locale.

La non-coïncidence entre territoires de représentation et territoires d’action ne peut qu'entraîner un effet dépolitisant majeur. Et les décideurs effectifs sont hors d'atteinte démocratique.

Þ La contractualisation participe à ce déficit démocratique

Tous les domaines d’intervention de l’Etat sont aujourd’hui marqués par la contractualisation, y compris des fonctions régaliennes (Contrats locaux de sécurité)

• MEN : ZEP, université, CEL, GIP
• Finances : zones franches
• Agriculture : Contrats territoriaux d’exploitation

Le recours à la contractualisation est en partie liée à la difficulté de définir une compétence par niveau territorial.

Le contrat n'est qu'un palliatif, un cataplasme d’une décentralisation émiettée. Il masque le lien entre les projets et leur évaluation démocratique; il manque de clarté dans les responsabilités, les financements; il n'y a pas de construction collective. Les contrats ne sont nullement l'affaire des citoyens, très peu aussi celle des élus. C'est par contre le domaine privilégié des experts et autres cabinet conseil. Pour obtenir un financement européen par exemple, il ne faut pas concevoir un bon projet, il faut plutôt savoir présenter correctement un projet. Et c'est un service qui se paye. Cher. Mais les cabinets-conseils ne sont pas, il est vrai, des fonctionnaires…

Þ Une révolution territoriale peu démocratique [ Esprit, janvier 2002]

L'évolution territoriale en France a été importante depuis 1982, mais elle a été décidée par les "grands élus" cumulant mandats locaux et nationaux "qui ont seul décidé de substituer à la centralité quasi exclusive du politique la multiplication des acteurs territoriaux des politiques publiques" La décentralisation a profité bien plus qu’aux citoyens, aux "féodaux territoriaux écartés de l’essentiel du pouvoir d’Etat en 1958".

On pourrait ajouter que tant que perdure le Sénat et le système constitutionnel actuel, toute réforme démocratique du système est rigoureusement impossible!

Þ En guise de conclusion: la fable des jacobins et des girondins

[J. Lévy, in Pour en finir avec la décentralisation]

L'auteur rappelle un certain nombre de faits historiques, à méditer pour faire face aux vulgates du moment:

• C’est Napoléon qui a installé les préfets, et le contrôle de la vie locale, et pas les Jacobins (sauf de façon conjoncturelle pendant la guerre). Sinon, la constitution de l’An I n’est pas centralisatrice, et il y a une relatif accord Jacobin et Girondin.
• Le XIX°s ne touche le dispositif qu’en redonnant l’autonomie aux communes (1875). Il importe de rappeler ces principes si l'on veut comprendre la décentralisation des années 80.

En 1875, il y a compromis entre républicains modérés et les notables (sous la houlette de Gambetta)

Le système mis en place comprend

1/La transformation de l'élection législative en vote local (scrutin uninominal d’arrondissement)

2/le verrouillage du dispositif grâce au mode d’élection des sénateurs (droit de veto des maires des petites communes sur toute réforme des pouvoirs territoriaux).

"De fait, l'Etat conserve la souveraineté, mais le pouvoir pratique est auto administré. Il s'agit d'un partage de pouvoir: l’Etat national conserve le monopole de la souveraineté et des valeurs éthico-politiques (qu’il dispute alors à l’Eglise catholique); aux autres échelons revient la possibilité de gérer des populations(…). Les pôles de pouvoirs non nationaux s’installent moins comme gestionnaires politiques des sociétés locales que comme mécanismes clientélistes et corporatistes qui font d’une commune ou d’un département un "corps intermédiaire" particulier, au même titre que les syndicats. "

Les élus peuvent négocier avec le pouvoir central par l’intermédiaire du préfet.

Par ailleurs, entente pour entraver la montée en puissance des villes.

L'Etat accepte donc le particularisme, mais encadré (il impose la langue française, mais appuie les élus contre les villes)

• Pour [Lévy], Girondins et jacobins " sont les coproducteurs d’une même culture de l’assistance et de l’irresponsabilité". Pour l'auteur il s'agit de "centralisme brutal et inefficace" et de "particularisme conservateur", opposés tous deux à la société civile. "Ce sont sans doute plutôt les girondins qui ont fait échouer la réforme de 1969".
• L'auteur poursuit en expliquant le choix de1982 qui est celui de Mitterrand en faveur des girondins, à savoir: "davantage de pouvoirs aux institutions existantes, en évitant de retisser le lien entre les espaces politiques et la géographie profondément modifiée, de la France qui travaille et qui bouge".

3/ Les inégalités spatiales

Þ Evolutions sociales et disparités entre territoires [L. Davezies, in Pour en finir avec la décentralisation]

Une des questions liées à l'organisation de l'Etat (centralisé ou décentralisé) est l'accroissement ou la réduction des inégalités entre territoires. L'auteur tirent 2 conclusions, essentielles.

1/ La première: à l’échelle globale des régions, il y une bonne péréquation nationale au niveau de la machine redistributive de l'Etat. Car il faut distinguer en fait:

• les richesses créées : en ce cas il y a accroissement des disparités de PIB/hab entre régions;
• par contre, en ce qui concerne la géographie des revenus, il y a réduction croissante et linéaire des revenus par hab. (revenu disponible brut, comptes régionaux de l’INSEE). Ainsi, si les franciliens sont beaucoup plus productifs (effets de la structure sectorielle de l’activité ajouté à l'effet taille de l’agglomération), le revenu par actif par contre est à peu près le même que celui des provinciaux : 22% des emplois, 22% des revenus, mais 29% du PIB. Il y a une double raison à ce phénomène : d'une part, on contribue ici à la richesse, et on amène ailleurs le revenu (effet résidences secondaire, lieux de retraite…); d'autre part, c'est l'effet redistributif des politiques sociales de l'Etat centralisé.

2/ Mais la deuxième conclusion est que dans le même temps, apparaissent d’autres inégalités spatiales qui augmentent localement, à l’échelle des villes et des quartiers. Pour l'auteur, c'est l'effet des comportements ségrégatifs des ménages : "Le creusement des inégalités sociales constitue un puissant carburant de la ségrégation résidentielle au sein des régions et des villes.(…). Les emplois les plus affectés par l'ajustement structurel ont été les emplois privés masculins peu qualifiés du secteur privé. Inversement, la création massive d’emplois publics a surtout profité aux femmes de la classe moyenne, apportant un 2° salaire à des ménages dont le niveau de vie a pu augmenter significativement." D’où "un creusement des inégalités entre les ménages de la classe moyenne et ceux du bas de l’échelle et une accélération des mécanismes ségrégatifs et d’évitement des quartiers et écoles populaires"… "Dit autrement, l’étonnant équilibre régional tricoté par l’Etat ne parvient pas à limiter, voire contribue à alimenter un comportement ségrégatif des ménages qui découd en même temps les mailles de la cohésion locale".

Cela ne signifie pas que la redistribution (prélèvements moins dépenses) ait surtout favorisé la classe moyenne. La classe populaire a au contraire bénéficié de façon massive de la solidarité nationale. Et c'est le cas aussi pour le système financier local, grâce aux dotations de l’Etat (au niveau des communes).

Mais là où il y a échec, c'est au niveau local, précisément au niveau de la décentralisation. Car cette situation est encore aggravée par la fragmentation des acteurs publics locaux : pas de plan d'urbanisme par exemple à l'échelle des agglomérations…

D'autant que toutes les mesures de "discriminations positives" sont plutôt en échec, à cause de la stigmatisation des territoires.

C'est le paradoxe du système de santé, ou éducatif globalement plus "égaux", mais localement très inégaux.

On peut tirer deux conclusions totalement opposées, face à une telle situation.

La première, qui est dans l'air du temps : l'Etat centralisé est incapable de faire appliquer son principe d'égalité sur les territoires, et il faut donc décentraliser ses pouvoirs, ses personnels, etc…en donnant encore plus de pouvoirs aux élus locaux.

La deuxième est qu'il faudrait entièrement repenser l'organisation de l'Etat central comme décentralisé, qu'il faut démocratiser l'ensemble, recréer les solidarités, repolitiser ces débats qui ne sont pas d'ordre technique ou administratifs mais éminemment politiques, puisqu'il s'agit repenser entièrement la justice fiscale et la redistribution, de retisser les solidarité, et de fonder une communauté politique nationale comme locale!

"La solidarité, c’est le fait que des inégaux puissent vivre ensemble et constituer une communauté, la redistribution étant du reste plus une expression qu’un facteur qui la fonde"

Mais alors on est loin de la fuite en avant vers une décentralisation telle que la prône aujourd'hui le gouvernement et beaucoup d'élus!

4/ Les évolutions économiques

Cette partie est plus connue. On se contentera de rappeler l'essentiel utilisable en terme d'AT(on se reportera aux publications de l'institut de la FSU et à la bibliographie et notamment à [Veltz]).

Je me contente de quelques citations. Aussi un ensemble à travailler collectivement. En particulier en terme de services publics. Veltz [2002] parle de "sucres lents" indispensables aux territoires, opposés aux "sucres rapides" : le temps de l'entreprise…

• [Veltz 2002]

2 idées ont fait leur chemin depuis 10 ans.

1/ "Seules les politiques macroéconomiques et les politiques "horizontales" (formation, aide à l'innovation, politique du marché du travail) semblent désormais en capacité d'agir sur [le rythme de création d'emplois, essentiellement tertiaires]". D'où " l'idée selon laquelle il convenait de penser les politiques territoriales d'abord comme des politiques destinées à favoriser la création de ressources et de richesses nouvelles et non plus comme des politiques d'affectation et de réaffectation de ressources et de richesses données".

2/ La 2° idée est que le développement d'un territoire ne dépend plus comme avant-hier d'une dotation en énergie et en matières premières, comme hier d'une main d'œuvre à bon marché, mais est "le résultat d'un maillage réussi entre les acteurs publics et privés, adossés à des institutions adéquates, porteurs de projets pertinents et mobilisateurs". Pourquoi? Parce que, "compte tenu des formes nouvelles de la compétitivité dans le cadre d'une concurrence par la qualité et l'innovation", ce qui est important pour un territoire c'est sa capacité "d'interactions et de coopération non routinières entre acteurs"(…) "d'apprentissages spécifiques".

Mais attention: l'auteur rappelle que si territorialiser est une nécessité, on ne peut jouer le local contre l'Etat national, car:

" ni l'Europe, ni le local n'offrent aujourd'hui les formes de régulation assurées par les Etats nationaux : un véritable espace de débat et d'expression pour les grands compromis sociaux; une machinerie administrative capable de faire contrepoids au pouvoir des multinationales; une fiscalité permettant la solidarité entre les espaces les plus riches et les espaces en déclin. Faire jouer ces niveaux les uns contre les autres n'a guère de sens. Si nous voulons une mondialisation civilisée, nous avons besoin à la fois de plus d'Europe, de régions réaffirmées, mais aussi d'un Etat-nation modernisé et revitalisé".

• CGP , Rapports sur les perspectives…[1999]

"Le rôle du capital et du travail diminue, au bénéfice des compétences humaines, car ce sont celles-ci qui permettent aux deux facteurs traditionnels de trouver leur pleine efficacité. C’est donc la capacité à maîtriser le savoir, à l’exploiter, pour construire des avantages comparatifs qui devient le paramètre décisif de la compétitivité des nations et des territoire. Cette compétitivité ne dépend pas seulement des aptitudes qu’auront les entreprises ou les administrations à produire ou valoriser ces savoirs, mais plus généralement de celle qu’aura l’ensemble de la société à les développer et les mettre en réseau. La production de ces savoirs ne saurait donc obéir à une logique strictement privative et marchande: elle constitue un bien collectif, dont les retombées sociales et politiques sont multiples"

"Les grandes métropoles sont au cœur des recompositions territoriales. Les lieux de production de la connaissance, de l’innovation, des services à haute valeur ajoutée deviennent moins nombreux. Ils prospèrent en s’appuyant sur les synergies qu’engendre la proximité de personnes à qualification élevée et sur les économies d’échelle. Les faibles coûts de communication leur permettent d’irriguer l’ensemble des utilisateurs. Grâce à leur concentration en capacités humaines, les grandes métropoles animent ainsi la création de richesse."

• [Floquet]

La tertiarisation affecte l’ensemble des activités, y compris productives, d'où l'avènement d’une économie du savoir et des services (financiers, technologiques, informationnels…) qui accentuent les interdépendances entre nations et la mise en concurrence entre territoires.

D'où processus puissants de différentiation des trajectoires territoriales, avec:

• Polarisation des activités de haute technologie dans les métropoles (transferts technologiques et externalités d’agglomérations)
• Croissance très rapide des "économies résidentielles", du temps libre; soient de nouveaux gisements dominés par les activités de reproductions sociales (éducation, culture, santé, loisirs), dont le volume d’emploi dépasse le secteur productif traditionnel. Ce qui peut équilibrer la métropolisation.

"Ce sont les stratégies standardisées de développement local, centrées sur la seule attraction d’investissements industriels qui pour de nombreux territoires perdent de leur signification. La progression des services aux personnes et les nouvelles consommation des ménages ont un effet tangible : ce n’est plus tant la localisation des activités qui induit les migrations démographiques que les choix résidentiels des habitants et les mécanismes nationaux de redistribution de revenus"

ce qui élargit "la palette des stratégies territoriales" possibles"

 

III. Les 3 lois Voynet-Chevènement-Gayssot et les nouveaux principes d'action

Je liste les différents éléments qui sous-tendent ces lois…

1/ Le développement des territoires a remplacé l'AT

"Il s’agit aujourd’hui de faire prévaloir une politique non plus d’aménagement mais de développement des territoires " [CGP, 1999]

 

 

Þ Projet et territoire s’oppose au plan

"Là où la planification prônait une mobilisation indistincte de la société civile en lui disant ce qu’elle devait faire, le projet fédère humblement de multiplies interventions hétérogènes et particulières, prenant acte du passage apparemment irréversible à la société des individus"

[Repenser le Territoire]

Les projets sont pourtant somme toute assez semblables; mais ce qui compte, c’est la démarche de projet puisque la fin du projet est d’être éligible, à un financement quelconque et de déboucher sur un contrat.

En somme une vision essentiellement gestionnaire et fort peu politique.

Þ Le projet contre le guichet

Remise en cause du zonage comme outil pour régler les problèmes d’aménagement par compensation de handicaps [Rapport Auroux, 1997]; trop de zonage tue le zonage [Guigou].

Les années 90 sont critiquées, avec leurs logiques descendantes, globales, centralisées, entraînant des pratiques de "guichet".

On y oppose le projet élaboré à partir des territoires locaux. Le projet devient ainsi un élément clé du développement avec les "territoires de projet", où le contenu comme le périmètre sont définis par les acteurs eux-mêmes.

Un système qui à la fois reprend ce qui existe déjà, notamment parcs naturels régionaux, mais qui le généralise…

2/ Le polycentrisme maillé, ou scénario de l'équité [DATAR, 2002]

a/ Il s'agit du scénario prospectif préféré de la DATAR, conforme au SDEC, et qui s'oppose à 3 autres scénarii ainsi décrit par la DATAR:

® l'archipel éclaté ou néo-libéral: seuls certains pôles; ancrage locaux du global se développent; ils sont concurrents entre eux et leur hinterland reste sous-développés.

® le local différencié: pas de stratégie d'ensemble, et donc développement en fonction d'initiatives locales.

® le centralisme rénové (néo-jacobin): repli sur le cadre national aux dépens de l'Europe. Paris et Lyon sont le centre, liés à la "banane bleue", le reste de la France reste périphérie.

b. définitions

Þ maillage

Dans le cadre d'un fonctionnement en réseau des territoires, le maillage a pour fonction d'établir des relations horizontales entre les territoires. Le maillage est basée sur la solidarité plutôt que la hiérarchie.

Þ Polycentrisme

Le terme est très polysémique. Met l’accent sur les rapports de synergie et de complémentarité entre des centres dotés d’un avantage compétitif ou d’une vocation spécifique, généralement à l’échelle des aires métropolitaines ou des régions. Se veut également anti - hiérarchique (donc à l'opposé par exemple des "métropoles d’équilibre", DATAR, années 60)

Le problème est qu'il ne s'agit pas d'un concept, et que ce terme tient plutôt du diagnostic que du remède!

Þ le "polycentrisme maillé" serait l'avenir de la France et de l'Europe, cad

• territoires équilibrés (on ne pense plus les Régions contre Paris)
• mais les stratégies des territoires sont différentes en fonction de leur potentiel : territoires de projet
• approfondissement de l'UE dans le sens de : cohésion, solidarité, respect de l'environnement.
• affirmation des pouvoirs urbain ( ce sont désormais les villes qui font les régions) et régional.

Concl:

C'est l'organisation polycentrique de l'Europe, qui fait suite à la "banane bleue" (développement exclusif de la zone entre Londres et Milan en passant par PB et Allemagne)

c/ La DATAR et l'Etat (version début 2002) imaginent dans les 20 ans 6 grands espaces polycentriques ou interrégionaux. [ Biblio, DATAR]

Ce sont 6 grands bassins où s'individualisent "des systèmes urbains polycentriques des villes-régions branchées sur l'économie mondiale"

• Grand bassin parisien
• Grand Nord
• Grand-Est
• Grand-sud-est
• Grand sud-ouest
• Grand ouest

NB : sur loi SRU et intercommunalité, se reporter à partie 3

IV/ Quelques enjeux

A/ Gestion ou politique [J Lévy, in Repenser le territoire]

L'auteur rappelle que la décentralisation n’est pas un problème technique, mais un problème politique habillé de technique. "Rôle irremplaçable du politique" dit-il, car il s'agit "moins de rendre la justice spatiale qu’instituer une délibération sur les conditions de possibilité d’une spatialité juste. Parce qu’elle travaille la tension égalité-différence qui est au cœur du contrat social contemporain, la recherche de la justice spatiale est une démarche concrète de solution de problèmes, celle qui a longtemps manqué à l’AT. Elle est aussi une démarche citoyenne car elle donne à débattre des options restées souvent jusqu’ici dans l’ordre de l’implicite"

Le renoncement à une "uniformité" mythique permet de s’atteler aux inégalités de traitement et de viser une équivalence de situations. Et de prendre l'exemple de l’aire métropolitaine marseillaise qui exige une "intervention en force pour inverser la dérive "américaine"": il faut alors s'en donner les moyens.

Et encore "Le débat sur la gouvernance, s’il signifie la vie politique au temps des acteurs, ne peut occulter la nécessité de gouvernement qui peut se décliner en gouvernement d’échelles différentes, mas pas se dissoudre dans une juxtaposition de dispositifs ondoyants, illisibles et irresponsables."

Et enfin, "une démocratie sans politique n’est pas à proprement parler une démocratie mais l’incrustation d’un communautarisme représentatif dans les failles d’une politéïa" (ainsi la prétention des communes et départements à s’opposer aux nouveaux territoires légitimes).

B/ L’enjeu démocratique :

Þ Le maire (ou le président de région ou de département) est un roi local, cumulant législatif, exécutif et chef de son groupe.

Il n'y a pas d’organisation de contre-pouvoirs, qui n’existent pas en pays centralisé (ce qui est différent dans un Etat fédéral : cf Cours Suprêmes aux USA).

D’autant plus que le pouvoir réel des préfets est très affaibli.

Þ La notion d’intérêt général local n’existe pas.

Il y a une énorme confusion de la carte administrative et politique : la lisibilité impossible (cf le principe de "publicité" de Kant.) Où vont les impôts ? Qui prend les décsions?

En l'état, les Régions ne sont que la juxtaposition d’intérêts locaux

Þ rappel sur intérêt général [dictionnaire de la DATAR]

• La conception française est "substantialiste" : l’intérêt général s’impose au nom d’une communauté homogène, l’Etat unitaire. Devient tangible par l’intermédiaire de la représentation (objectifs, réalisation concrète). Serait donné, va de soi.
• La conception anglo-saxonne est procédurale : on ne parle pas d'intérêt général, mais de bien commun, collectif ou public. Des intérêts concurrents et légitimes traversent les communautés. Une communauté homogène serait dangereuse. Etat fédéral, comtés, villes rassemblent des individus, des groupes qui poursuivent leurs intérêts. Les citoyens acceptent les décisions collectives, la production de biens publics par suite de leur adhésion à des contrats fondamentaux (constitution, chartes…) permettant de faire apparaître -en suivant des règles organisant la concurrence et la confrontation des préférences- des biens publics. L’intérêt général n’est pas donné, mais à faire. L’exercice de procédures pour formuler les pbs produit du bien commun. L’intérêt général est pluriel et contingent. Aucune autorité publique ne peut revendiquer d’en être détenteur.

On aura compris que les deux se mêlent aujourd'hui en F, ce qui ajoute à la confusion….

Þ Gouvernance [Repenser le territoire]

Anglicisme qui donne la priorité aux relations entre dirigeants et dirigés, entre société civile et Etat notamment. Le terme flou : il désigne aussi bien une coalition entre partenaires privés et publics (orga. Internationales) que des procédures de concertation…

Le terme anglo-saxon est sous-tendu par 4 idées :

• Dans des sociétés complexes, il faut développer des techniques complexes d’interactions entre société civile et Etat.
• La société civile désire une autonomisation croissante; coordonner les acteurs qui défendent des intérêts particuliers et limités.
• La négociation permet les arrangements entre acteurs; favorise l’intérêt commun.
• L’action publique n’est pas le fait de l’Etat, elle est polycentrique (collectivités locales, acteurs privés-entreprises, associations de citoyens)

C/ La question de l'uniformité administrative et du pouvoir normatif [Floquet]

Une des réponses avancée par cet ouvrage est la régionalisation.

Il faudrait engager un processus qui conduirait à terme à considérer les régions comme constitutives de l’Etat.

Þ La Région serait alors à la fois :

• exécutrices des orientations arrêtées par l’Etat législateur
• et responsable à part entière de l’intérêt public régional.

Avec pleine autonomie de l’action régionale, à savoir :

• l'attribution d’un pouvoir d’adaptation réglementaire, le législateur traçant les grands principes d’intervention des Régions et leur obligation vis à vis des citoyens.
• La planification (dt carte des formations), culture, tourisme

Þ Cela nécessiterait le renforcement des capacités prescriptives régionales, au détriment du principe de non-tutelle, la Région devenant autorité organisatrice : organisation spatiale et occupation des sols; développement économique (y compris emploi, recherche, transfert de technologie, formation professionnelle, tourisme agriculture), services stratégiques aux personnes: enseignement sup, santé, culture.

Þ Moyens

• Un SRADT (schéma d'AT) renforcé, avec une prescriptivité limitée à certaines parties, approuvé par l’Etat (comme le SDRIF, document d’urbanisme en Ile de France opposable après son approbation par un acte de l’Etat) avec volet transport, agricole, environnement, formation (y compris universitaire et schéma post-bac)
• Développement d’établissements publics régionaux en liaison avec l’Etat : champ universitaire, ANPE, AFPA, et agences régionales d’hospitalisation.
• Recours à la notion chef de file
• Avec transfert de personnels et de budgets (en ce cas, on n'a plus deux administrations ou trois parallèle!)
• Autonomie fiscale

Voici donc le moyen proposé pour revoir le fonctionnement des Régions " afin de conjurer le scénario, redouté par certains, d’une constitution de vastes " fiefs " personnels sans contre-pouvoirs et sans distinction suffisante entre fonctions exécutives et délibératives".

Þ Il s'agit en bout de course de dissocier les fonctions de souveraineté des autres missions d’intervention.

• Missions régaliennes (police, sécurité, impôts, répression des fraudes, inspection de contrôle, justice…): contrôle étroit de leurs filières hiérarchiques
• Missions organisatrices des grands services publics nationaux aux personnes (ARH, rectorats…). Certes ce sont des droits sociaux fondamentaux, mais pv être exercés au niveau régional, strictement encadrés par la loi.
• Politiques publiques interventionnistes, conduites en régie, en faveur du développement local

Conclusion

Ce dernier paragraphe était destiné à faire réagir!

Et de montrer que le syndicat doit aussi proposer des alternatives, même si la tâche est difficile.

 

Bibliographie

Alvergne Christel, Taulelle François, Du local à l’Europe. les nouvelles politiques d’aménagement du territoire, PUF, 2002

Bachmann Christian, Le Guennec Nicole, Violences urbaines1996, rééedition 2002 Hacjhette littérature

Boltanski Luc, Chiapello Eve, Le nouvel esprit du capitalisme, Gallimard, 1999

Caro Patrice, Dard Olivier, Daumas Jean-Claude (dir.), La politique d’aménagement du territoire. Racines, logique et résultat, Presses Universitaires de Rennes, 2002

Commissaraiat Général au Plan, Rapport sur les perspective de la France, DF,2000 Chap VI : les territoires

DATAR, collection " Territoires en mouvement ", série d’ouvrages faisant le point sur les chantiers en cours  (La DF)

• Les agglomérations
• Les coopérations interrégionales
• Les pays
• Le développement numérique des territoires
• Le schéma de développement de l'espace communautaire
• Les pôles d’économie du patrimoine
• Les fonds structurels européens
• La prospective territoriale
• Les systèmes productifs locaux
• Les contrats de plan Etat-Région
• Les schémas de service collectif

DATAR, Aménager la France de 2020, DF, nouvelle édition février 2002 (1° édition 2000)

DATAR, Aménager la France de 2020, Contribution de l'Etat à de nouveaux enjeux interrégionaux (MIIAT), DF,Sont parus

• Le Grand-Sud-est (2002)
• Pays du Nord (juin 2002)
• Le Grand Est (juillet 2002)

DATAR, sa revue "Territoires 2020", 5 numéros parus

Esprit, novembre 1999, Quand la ville se défait

Esprit, janvier 2002, Les horizons de la souveraineté

L'état des régions françaises, La Découverte, 2002

L'état de la France, La Découverte, 2002

Floquet Charles (dir.), Pour en finir avec la dé-centralisation, L’Aube/DATAR, 2002

Mazet Pierre, Aménagement du territoire, A. Colin, 2000

Repenser le territoire, Un dictionnaire critique, Collectif, DATAR/ éditions de l’aube, 2000

Roncayolo Marcel, L’aménagement du territoire (XVIII-XX° siècle), in Histoire de la France, L’espace français, (dir. A. Burguière et J. Revel) Points histoire, Le Seuil, 1999

Schéma de Développement de l'Espace communautaire, Vers un développement spatial équilibré et durable de l'Union européennne, mai 1999, publié par la Commission européenne.

Veltz Pierre, Mondialisation, villes et territoires : une économie d'archipel, PUF 1996

Veltz Pierre, Des lieux et des liens, Le territoire français à l'heure de la mondialisation, l'Aube,2002

Wackermann Gabriel, L’aménagement du territoire français hier et demain, SEDES, 1996

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